作為《旅游法》正式實(shí)施后的首個(gè)“黃金周”長(zhǎng)假已結(jié)束，管理部給出的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，長(zhǎng)假旅游熱度依然高漲，無論是人數(shù)還是消費(fèi)額均同比上漲。但從假期期間的媒體曝光來看，此次國(guó)慶“黃金周”的旅游質(zhì)量并沒有因《旅游法》的實(shí)施而明顯改善。[注冊(cè)香港公司]

雖然，以往備受詬病的零負(fù)團(tuán)費(fèi)、強(qiáng)制購(gòu)物等侵害游客利益的行為，一定程度上得到遏制，但由于散客比例大幅提高，旅游景點(diǎn)的應(yīng)對(duì)明顯不足，頻繁出現(xiàn)游客人數(shù)超負(fù)荷，旅游設(shè)施無法滿足游客需求的狀況。

此外，由于《旅游法》相關(guān)條款規(guī)定模糊，有些問題并未得到有效的解決。比如，旅游景點(diǎn)門票過高，并未體現(xiàn)出《旅游法》第四條規(guī)定的“利用公共資源建設(shè)的游覽場(chǎng)所應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公益性質(zhì)”。

國(guó)內(nèi)法律專家和旅游業(yè)內(nèi)人士均認(rèn)為，相關(guān)部門應(yīng)該制定《旅游法》實(shí)施細(xì)則，使該法具有可操作性和可訴性，切實(shí)起到規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序的立法目的。

高昂的門票

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局和國(guó)家旅游局聯(lián)合發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，[香港公司注冊(cè)]今年國(guó)慶長(zhǎng)假期間，全國(guó)共接待游客4.28億人次，同比增長(zhǎng)15.1%。實(shí)現(xiàn)旅游收入2233億元，比2012年中秋節(jié)國(guó)慶節(jié)假期增長(zhǎng)21.2%，游客人均花費(fèi)521元。納入全國(guó)假日旅游統(tǒng)計(jì)預(yù)報(bào)體系的125個(gè)旅游景區(qū)（點(diǎn)），國(guó)慶假期共接待3125萬人次，門票收入16.6億元。

旅游相關(guān)數(shù)據(jù)的年年攀升背后也是全國(guó)景區(qū)（點(diǎn)）門票價(jià)格的水漲船高。此次被媒體曝光的廬山景區(qū)以近2000元的價(jià)格居全國(guó)之首。雖然很多景區(qū)的高價(jià)由于各種管理、歷史原因造成，但許多景區(qū)紛紛步入百元門票俱樂部，公眾看不起風(fēng)景，已成為旅游業(yè)的一大硬傷。

由于已經(jīng)有了法律依據(jù)，此問題引起了法律界人士的關(guān)注。10月10日，河北冀港律師事務(wù)所韓甫政律師通過快遞方式，向國(guó)家發(fā)改委遞交了“下調(diào)故宮博物院門票價(jià)格申請(qǐng)書”。

韓甫政認(rèn)為，根據(jù)10月1日生效的《旅游法》第四條規(guī)定，利用公共資源建設(shè)的游覽場(chǎng)所應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公益性質(zhì)。而故宮博物院是在明、清兩代皇宮及其收藏的基礎(chǔ)上，建立起來的中國(guó)最大的綜合性博物館，其是祖先留給全中國(guó)人的遺產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)屬于法定的公共資源。但是，故宮現(xiàn)在的門票價(jià)格并未體現(xiàn)“利用公共資源建設(shè)的游覽場(chǎng)所應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公益性質(zhì)”。

韓甫政經(jīng)研究相關(guān)資料發(fā)現(xiàn)，根據(jù)《故宮博物院年鑒》等公開資料，故宮博物院2009年門票收入5.6億元；2010年為5.9億元；2011年為門票收入6.5億元。他認(rèn)為，現(xiàn)在涉嫌成為我國(guó)乃至世界最暴利行業(yè)等結(jié)果，故宮博物院還是原來的門票價(jià)格等行為，自然也就缺少或沒有了法律所要求的“公益性質(zhì)”。

故宮門票的旺季價(jià)格是60元，淡季門票40元。從世界各國(guó)的情況看，埃及國(guó)民游覽舉世聞名的金字塔，門票價(jià)格只需約合1元人民幣；美國(guó)自由女神像等文化遺產(chǎn)公園則不收門票；英國(guó)國(guó)家博物館又名不列顛博物館，則實(shí)行免費(fèi)或捐購(gòu)制等。

“在旅游法強(qiáng)調(diào)公共資源游覽場(chǎng)所公益性質(zhì)和讓人民充分享受改革帶來紅利的今天，外國(guó)對(duì)公共資源游覽場(chǎng)所的政策及管理模式，我國(guó)有必要學(xué)習(xí)和借鑒。”韓甫政說。

為此，韓甫政認(rèn)為，現(xiàn)在故宮的門票價(jià)格，沒有體現(xiàn)出法律所要求的公益性質(zhì)，因此申請(qǐng)國(guó)家發(fā)改委依據(jù)《旅游法》等相關(guān)規(guī)定，下調(diào)故宮博物院的門票價(jià)格。

概括性規(guī)定

旅游產(chǎn)業(yè)專家、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院旅游研究中心特約研究員劉思敏認(rèn)為，要落實(shí)《旅游法》利用公共資源建設(shè)的游覽場(chǎng)所應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公益性質(zhì)。很大程度取決于如何界定“公共資源”。

公共資源因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)屬性不同，以及公共旅游資源的品質(zhì)等級(jí)不同，性質(zhì)可能差距很大。如果沒有具體的、可操作性的規(guī)范，這樣抽象的規(guī)定，可能在執(zhí)行中要么難以兼顧公平，要么很難落實(shí)。

以鳳凰古城為例，城里雖也有沈從文故居等屬于政府的文物保護(hù)單位及政府資產(chǎn)，但整體卻是社區(qū)型景區(qū)，乃是主要由私有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的民居聚合而成的人文景觀，少量“公共資源”和當(dāng)?shù)鼐用竦拇罅俊八接匈Y源”夾雜在一起，很難簡(jiǎn)單地參照“利用公共資源建設(shè)的景區(qū)”來管理。

對(duì)于上述問題《旅游法》中只是概括的規(guī)定，利用公共資源建設(shè)的游覽場(chǎng)所應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公益性質(zhì)。

中國(guó)人民大學(xué)商法研究所所長(zhǎng)、長(zhǎng)期關(guān)注消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)問題的劉俊海教授認(rèn)為，如此概括性的規(guī)定，使得《旅游法》不具有可操作性和可訴性，使得該法的落實(shí)受到了很大的影響。

曾經(jīng)自曝行業(yè)黑幕，《叫我如何不宰你》的作者、[香港注冊(cè)公司]導(dǎo)游鄔敬民認(rèn)為，《旅游法》制定的很粗糙，像第四條那樣的條款還有很多。

鄔敬民指出，比如，該法第四十三條規(guī)定，利用公共資源建設(shè)的景區(qū)的門票以及景區(qū)內(nèi)的游覽場(chǎng)所、交通工具等另行收費(fèi)項(xiàng)目，實(shí)行政府定價(jià)或者政府指導(dǎo)價(jià)，嚴(yán)格控制價(jià)格上漲。擬收費(fèi)或者提高價(jià)格的，應(yīng)當(dāng)舉行聽證會(huì)，征求旅游者、經(jīng)營(yíng)者和有關(guān)方面的意見，論證其必要性、可行性。

但是，旅游者聽證代表該怎么選擇？因?yàn)槁糜握叽蠖鄶?shù)是外地人，甚至是外國(guó)人，是從當(dāng)?shù)�、全�?guó)還是全世界范圍篩選聽證代表？再者，旅游者的成分十分復(fù)雜，各階層各種收入水平的游客都有，如何確保聽證使各階層的人滿意？

是否出臺(tái)細(xì)則

4月25日，《旅游法》經(jīng)十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第2次會(huì)議通過。此后，多位專家和業(yè)內(nèi)人士呼吁出臺(tái)實(shí)施細(xì)則。今年7月底國(guó)家旅游局副局長(zhǎng)杜一力表示，依據(jù)國(guó)家有關(guān)立法原則和規(guī)定，不會(huì)出臺(tái)《旅游法》實(shí)施細(xì)則，將依靠市場(chǎng)主體雙方執(zhí)行以及推動(dòng)政府職能的落地來貫徹落實(shí)《旅游法》。

比如，國(guó)慶長(zhǎng)假期間，由于景區(qū)超載接待游客，各熱門景區(qū)無不是人滿為患，九寨溝景區(qū)發(fā)生了游客大規(guī)模滯留事件。

事實(shí)上，為了維護(hù)游客人身安全，對(duì)景區(qū)超載接待游客的問題，《旅游法》中明確規(guī)定，“景區(qū)在旅游者數(shù)量可能達(dá)到最大承載量時(shí)，未依照本法規(guī)定公告或者未向當(dāng)?shù)厝嗣裾�府�?bào)告，未及時(shí)采取疏導(dǎo)、分流等措施，或者超過最大承載量接待旅游者的，由景區(qū)主管部門責(zé)令改正，情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停業(yè)整頓1個(gè)月至6個(gè)月�！�

但是，景區(qū)最大承載量概念卻十分模糊，《旅游法》提到的承載量控制方法還需要明確的執(zhí)行細(xì)則，且由于景區(qū)的不同，實(shí)踐起來難度比較大。鄔敬民認(rèn)為，由于《旅游法》的條文十分粗糙，缺少可操作性，又涉及到眾多的管理部門，如果制定實(shí)施細(xì)則和嚴(yán)格執(zhí)法，《旅游法》可能面臨未生先死的尷尬局面。

劉俊海則建議，應(yīng)該由國(guó)務(wù)院法制辦牽頭，協(xié)調(diào)相關(guān)部門盡快制定《旅游法》實(shí)施細(xì)則，使該法具有可操作性和可訴性，切實(shí)起到規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序的立法目的。